[聚焦]宿迁首次回应“卖光式”医改

文/ 夏丽

      5年后的今天，宿迁当地政府终于不再沉默。在几年来饱受 “卖光”的质疑后，江苏宿迁首次有了对外界的正面回应。
2006年的2月18日，宿迁政府一改几年来的低调，中共宿迁市委、宿迁市人民政府下发《关于进一步加快民营医院发展的意见》（以下简称《意见》），与5年前掀起改革浪潮的《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》形成了延续。
新的《意见》中明确规定：要加快民营医院自身的发展，同时营造民营医院发展的良好环境，并且将民营医院的发展纳入区域卫生规划，放开医疗机构准入，支持社会资本参与公立医院体制改革。到2010年，民营医疗资产要占到全市资产总量的75％以上，企事业单位、社会团体、公民个人均可依法采取独资、股份、联办、合作和中外合资等多种形式申办民营医院。

      宿迁医改的“卖光”历程
      其实人们关注宿迁医改，是在宿迁医改进入到第二个阶段的时候。
      宿迁医改的发展历程大致可以划分为三个阶段。第一阶段的试点于2000年启动，宿迁市下辖的沭阳县以条件好、中、差各挑选一家乡镇卫生院（即沂涛、南关、青伊湖三个乡镇卫生院）进行试点。其方式是由院长持大股，内部职工平均持股。
      第二阶段从2001年开始，在这一阶段全市的卫生院都进行了改制。也正是在此时，宿迁的医改吸引了外界的广泛关注。改制的方式分为三种：以净资产转让，无形资产竞拍；股份合作制；兼并托管。以沭阳县为例，全县48个乡镇卫生院中，拍卖23家，协议转让13家，兼并托管2家。拍卖是改制的首选方式。
      第三阶段始于2003年，被称为“靠大靠外靠强”。此阶段的典型例子是宿迁市人民医院在2003年7月10日以7013万元向金陵药业股份有限公司转让70％股权。在我国，这是上市公司收购公立医院的第一例。
与人们关注的诸如“菏泽医改”、“杭州医改”和“新乡医改”等不同，宿迁医改最引起人们关注的焦点是宿迁医改将全市乡镇以上的公立医疗机构全部进行改制。这种在一个区域内完全走市场化道路的医改，让政府彻底地从办医疗的角色转变成为管医疗的角色。

      “卖光”与重建
      提到宿迁医疗改革，人们首先想到的是两个字“卖光”。
记者了解到，宿迁医改目前将全市135所乡镇以上的公立医疗机构中的134所进行拍卖，实行民有民营。“医疗服务领域包括基本医疗服务和非基本医疗服务两部分，其中的基本医疗服务是公民应该廉价享受甚至免费得到的。将乡镇医院全部民营化，很有可能剥夺公民享受最基本医疗服务的权利，降低了医疗服务的可及性。”北京中医药大学卫生事业管理专业的刘伟老师在谈到宿迁“卖光式医改”时说。
      “医疗服务体系在建设和发展过程中存在“市场失灵”的问题，即市场机制的发挥受到了限制。因此，将医疗服务全部市场化是不合适的，医疗服务体系需要政府的介入及干预。” 卫生部医政司的一位工作人员在接受记者采访时，不无忧虑地提醒道，“医疗服务领域中引入市场机制的主要目的是为了提高效率，其改革的思路是正确的，但引入市场机制的同时，政府保驾护航的作用不能弱化。将医疗服务领域“全部卖光”，或选择将医疗服务领域“部分卖光”是需要慎重考虑的问题。”
      然而“卖光”并不是宿迁医改的全部，宿迁医改是“卖光”与“重建”的组合。自2000年宿迁施行医疗改革以来，其改革的主要思路是产权置换，将公立医院私有化，同时将私有化公立医院所得的资金兴办公共卫生。将宿迁医疗改革称为“卖光式医改”是仅仅关注了此医改的前半个措施，而忽略了后半个措施。
      宿迁市卫生局局长葛志健坦言：“大家都承认有这样一个医疗市场，有市场存在的地方就应该用市场经济的规律办事，为什么还要政府来办？凡是有供求关系的，都可以运用市场经济法则；凡是民营愿意办的，政府就不要争利。政府只负责抓没有利益的事情就行了。公共卫生事业没有民营愿意办，就让政府来办；医疗事业有民营愿意办，就让给他们。把让出来的钱投到公共卫生事业，有什么不好？”
      “卖光”的是医疗服务体系，“重建”的是公共卫生体系，通过对卫生资源的存量进行转移、对卫生资源的增量进行分配这样的组合达到卫生资源的优化配置。
      宿迁医改的核心举措是资产置换，通过拍卖的方式将公立医院改造为股份制、混合所有制、个人独资等多种类型的医疗机构。而拍卖所得近4亿元资金，进入到宿迁市医疗卫生事业发展的基金专户上。据宿迁医改地有关负责人介绍，宿迁医改实行政府全额出资办公共卫生，在乡镇设立乡镇防保所，由政府主办、履行公共卫生职能。
      乡镇防保所的具体职能是从原乡镇卫生院中分离出来的，包括排除看病治疗以外的疾病控制与预防、妇幼保健、健康教育、计划生育技术指导与残疾军人康复指导等。具体做法是在全市111个乡镇设立防保所，在1400多个村配备专兼职防保员，明确防保人员经费按每人每年不低于6000元标准补助，并列入县级财政预算，由卫生行政管理部门考核发放。
      “私立医院全打‘公益招牌’，看病费用降低了，医院收入也上去了。” 宿迁市卫生局局长葛志健说道, “宿迁医改五年的发展历程表明宿迁医改的成果确是可喜的，这些医疗改革实践中的成果是宿迁继续坚持医改的最大动力。”

      难以复制的“宿迁模式”
      宿迁的医改模式，至今没有一个被完全复制的典型例证。当地的卫生行政官员向记者坦承，来学习参观的很多，光是接待采访的记者，一年就有近500人次。部分地方借鉴经验、取得成功的也很多，但完全意义上的复制，没有。
      对改革成败或成效的评价体系没有一个固定的模式，这可能是让推进改革者最头痛的事情。
      曲折的过程令宿迁的医改推进者们至今难以忘记。也正因此，几年来面对蜂拥而至的新闻媒体，当地采取的是极其保守的策略，基本上是只干不说。
      5年后的今天，宿迁当地政府终于不再沉默。新的《意见》还规定，从2006年起，宿迁市财政每年安排激励民营医院发展专项经费，对市区投资3000万元以上、县级投资1000万元以上、乡镇投资300万元以上的民营医院，最高按投资额千分之五进行奖励，非营利性民营医院的用地可申请划拨使用，与公立医院享受同样的减免相关费用的政策。
      或许专家们所说的“市场失灵”在宿迁短短5年的“市场化”医改进程中还没到爆发期。记者目前能看到的只是，过去公立医院沉积的许多弊端，的确在这场“私有化”的进程中得到明显根改善。
      但至今，无论是宿迁方面或者是相关专家、官员，还没人敢断言宿迁医改真的就能彻底根治中国普遍存在的“看病难、看病贵”问题。正如宿迁卫生界一位人士所说，“还需要相当长时间的摸索”。