[聚焦]从托管到管办分离无锡再试新医政

9月29日 上午10点多，无锡市医院管理中心正式挂牌，预示着无锡市的卫生行业形成了“政事分开，管办分离”的新格局。无锡市卫生局今后将主要行使卫生行业监管职能并履行公共卫生职能；而原来公立医院的办医责任主体和管理责任主体，将由新成立的医院管理中心来承担。

在一年前，苏州市政府部门已经开始推行“管办分离”政策。但是从去年年底开始，由于医改政策不明，各地医改已经进入一个相对平淡的观望期。此时，无锡成立医院管理中心的做法，引起了各方人士的关注。

管办分离是主线

无锡市医院管理中心成立以后，原卫生局1/3人员将进入管理中心，江苏省无锡市第一到第五人民医院、市中医医院、市精神卫生中心等11家单位从无锡市卫生局剥离进入医院管理中心。医管中心和市卫生局是市政府领导下的平行建制，医管中心实行主任负责制。

无锡市医院管理中心副主任易利华在接受记者采访的时候谈到，长期以来，我国实行的是由卫生局直接管理医院的体制，卫生局是行政执法机关，医院则是事业性经营主体。卫生局既要管理疾病预防、医疗保健，又要实行卫生监督执法，监管医疗质量，存在着管办不分、政事不分的弊端，很容易出现管理不力或越权管理。更广受指责的是，卫生局在处理医患纠纷时，作为医院的上级部门，既当裁判员又当运动员，缺乏公正性。无锡市卫生事业改革实施政事分开、管办分离，并没有相关成熟的国内改革经验可以借鉴。为此，无锡市主动学习世界上卫生先进国家的医院管理经验，特别是借鉴香港、新加坡的公立医院管理体制，再结合无锡市的实际，提出了卫生事业改革管办分离、分设医院管理中心和卫生局的实施方案。

新成立的无锡市医院管理中心的主要职责是对医院资产和医疗服务进行管理，对下属的9家医院采用委托管理法人代表任期责任制的模式。同时，医改后卫生局的职能进一步明晰，主要是依法承担对全市医疗机构的行业监督职能，重点发展农村卫生和社区卫生服务，履行公共卫生管理，直接管理疾病控制、卫生监督、急救中心及中心血站等公共卫生机构的职能。

易利华认为医管中心的成立，从根本上打破了过去政事不分、管办不分的局面，加快了政府从以办为主向以管为主的转变，把公共卫生和基本医疗摆上了更加重要的位置，有助于解决卫生行政主管部门在履行职责过程中的“越位”、“错位”和“不到位”的现象，既理顺了管理，又强化了职能，有利于真正形成大卫生的工作格局。

据介绍，医改后无锡市将加大对社区卫生、农村卫生、预防保健等公共卫生的投入，这将给就医保障相对较低的困难人群、农民带来不少好处，也为应对突发性公共卫生事件提供了保障。今年无锡市还将建成24个社区卫生服务中心和60个社区卫生服务站，并加快社区全科医生的培养，让市民患小病不用上大医院，花小钱就能看好病，在一定程度上缓解“看病难、看病贵”的矛盾。此外，无锡市将加大对无锡医疗市场的开放力度，平等对待每一家医疗机构，让更多的医疗机构来分摊无锡医疗市场“蛋糕”，让老百姓从中得到更多的实惠。

样本意义明确

无锡医改探索早在2001年６月就开始了，做为我国惟一实施公立医院“托管”的试点城市，无锡市政府正式批转了市体改办等八部门《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任制的意见（试行）》。无锡市二院、三院、四院、妇幼保健院和中医院等５家医院成为“托管制”的首批探路者。次年这项试点改革开始在市属医院全面推开。

据无锡市卫生局有关领导介绍，当时“托管”的内容主要包括：在公立医院性质、职能、隶属关系和国家对非营利性医疗机构的各项政策“四不变”的基础上，按照将所有权与经营权适度分离的原则，对公立医院的管理机制、经营机制、人事用工机制、分配机制和投入机制等进行重大改革。而无锡卫生行政部门不再直接干预医院的管理和经营，仅对公立医院从国有资产增值保值等五个方面进行宏观监督和管理。

易利华指出，“这几年，无锡推行的‘托管’政策已经转变了，无锡市卫生主管部门的官员以及医院管理者的管理观念，使他们希望能够通过深化改革，获得更为宽容的政策环境和发展空间。而此次的‘管办分离’就是在‘托管制’的基础上进行的更深层次的改革。现在卫生部对无锡市的医疗管理体制改革给予了初步肯定，在当前全国医改风声突起的大背景下，无锡医改不仅肩负着理顺管理的任务，而且承担着为全国医改提供经验的责任。”江苏省卫生厅办公室一位负责人在接受记者采访时，虽然没有明确地对无锡市推行的“管办分离”政策进行评价，却认为“无锡作为公立医院‘托管’的惟一试点城市，它推行的每一个政策都不是毫无根据的。”  

卫生部卫生经济研究所卫生政策研究室主任石光认为：“无锡市通过成立医院管理中心，实现医院管办分离是探索医疗管理体制改革新途径的一种尝试。前段时间医改讨论的基本观点是强调医改未能解决医疗卫生体制中的矛盾，人民群众‘看病贵’的问题突出。但是要解决这些问题，就必须通过深化改革来完成。而无锡的这次尝试将对探索我国医疗卫生体制深化改革的有效途径有着重要意义。”

促进公平竞争

管办分离是一个新的工作，对于无锡市卫生局和无锡市医院管理中心来说，管的问题、办的问题也不能截然分开，在管办的职能上如何进行区别，管理的重点是哪些，这些都要进一步探索的。为此，医院管理中心将与卫生局建立联系会议制度，通过双向沟通解决管办分离过程中产生的各种问题。

易利华认为，虽然无锡市各家公立医院的管理水平这几年有相当大的提高，但是医院管理中心成立以后，各家医院还是要进行调整，从而适应新的管理模式、方法，这样才能为百姓创造一个更为健康的就医环境。

无锡市一位公立医院院长认为，以前，医院向卫生局提出申请，被拖延一年半载都不鲜见，造成了很多医院管理工作处于被动地位，希望医院管理中心成立以后能够提高工作效率。另外，管办分离砍断了卫生局与公立医院之间的利益链，所有的医院都将在一个相同的起跑线上，有利于各家医院间的公平竞争。

无锡一家民营医院院长则认为，以前，卫生局既管公立医院又管民营医院，既当裁判员，又当教练，这使得卫生局给民营医院设立了太多的条条框框。医管中心成立后，既然实现了管办分离，那么也就应该给公立医院和民营医院一视同仁的机会，政府应减少民营医院束缚，放手发展民营医院，从而使医疗卫生市场竞争更加有序。

针对院长们的一些忧虑，易利华认为医院管理中心成立后，就规定对下属医院提出的申请必须在5个工作日内作出答复，否则算是默许。另外，医院管理中心成立以后，卫生局不再直接管理市属国有医院，这将进一步体现管理的公平性，比如在对公立医院不规范行为的监管上，不会患得患失，下手过软。在人才的引进、重点专科的设置、资金的投向以及医疗服务范围的开展、医疗项目的设置、大型设备的配置等方面，以往考虑市属大医院多些，而今后对市属大医院和民营医院、基层医院都将“一视同仁”。在对医院不规范行为的监管上，卫生局对公立医院、民营医院、基层医院的处理也将“一视同仁”，不会有任何偏袒。