医院产权制度改革理论与实践

产权改革是停还是缓

宿迁市从1999年酝酿，2000年开始，到2003年结束，经历了“试点、全面展开、靠大靠外靠强”三个阶段，完成了全市7所县级以上医院、124所乡镇卫生院的产权制度改革，改革的思路是“扩大增量，盘活存量”，有人概括为“民投、民有、民办、民营”；也有人称之为“一卖了之”。 2004年4月18日，华源中原医院管理公司挂牌成立，总注册资本1.5亿元人民币，其中华源集团占70％股份，新乡市国资经营管理公司占30％股份，正式开始对新乡市中心医院、二院、三院、中医院、妇幼保健院的整合和集团化管理，5所医院仍保持非营利性质的身份，有人称之为“红帽子”。 2005年1月，苏州市医院管理中心正式成立，按照苏州市委、市政府《关于市属医院实行管办分离改革的试行意见》，在市属医院所有权不变的前提下，由市卫生行政主管部门与医院管理中心签订授让管理权合同，由管理中心按合同要求对市属医院进行管理，有人说它是“隔靴搔痒”。 全国许多地方政府和国有医院相继进行了多种形式的医院产权制度改革，在2004年全国卫生工作会议上，卫生部领导强调，下一步要推进医疗体制改革。公立医院的产权制度改革方向已经明确，产权将是医改的突破口和重头戏。但是，在2004年末，卫生部领导又指出，产权改革不是下一步城市医疗改革的核心内容，也不是主要内容。这引起了业内很多人士的担心，卫生部的解释为，这并不表示卫生部不再进行产权改革，只是目前关于医院产权改革的争议较多，加上国有企业产权改革引发的“郎顾之争”，使得卫生部对医院产权改革采取了缓行的处理方式。

产权制度改革是深化医药卫生体制改革过程中必须解决的课题。我国医药卫生体制改革5年多的实践表明，以政策调整为主的改革，已不能满足市场经济体制的需要，改革已经要求转到制度创新上来，特别是要创建产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学的现代医院制度。应该借鉴国外的有益经验，从中国国情出发，摒弃一些传统观念和错误认识的束缚，实事求是地开展医院产权制度改革，在理论、实践和政策上少走弯路。

产权的含义

产权是以财产所有权为基础、由所有制实现形式所决定的，受国家法律保护的，反映不同利益主体对某一财产的占有、支配和收益的权利、义务和责任。

产权包含三层含义：第一，资产的原始产权，也称为资产的所有权，是指受法律确认和保护的经济利益主体对财产的排他性的归属关系，包括所有者依法对自己的财产享有占用、使用、收益与处分的权利；第二，法人产权，即法人财产权，其中包括经营权，是指法人对资产所有者授予其经营的资产享有、占有、使用、收益与处分的权利，是由法人制度的建立而产生的一组权利；第三，产权还指股权和债权，即在实行法人制度后，由于企业拥有对资产的法人所有权，致使原始产权转变为股权或债权，或称终极所有权。原始出资者能利用股东的各项权利对法人产生影响，但不能直接干预经营活动。

产权的基本特征

明确性  包含两方面内容：一是明确所有者主体，即资产归谁所有、归谁使用等；二是明确所有者客体，即归某个所有者占有、使用、支配的是哪些资产和权利。

独立性  即产权关系一经确立，产权主体就可在合法的范围内自主行使对资产的各项权利，谋求资产收益最大化，而不受同一财产上其他财产主体的干扰。

转让性   一种是包括所有权各项权能在内的整个所有权体系的转让，一种是保留股权而将所有权的占有、使用、收益与处分权转让，形成法人财产权。

收益性  是指产权所有者凭自己对财产的所有、使用而获取收益的权利，是产权所有者谋取自身利益，实现资产增值的主要手段。

责任性   即产权所有者不仅有对资产获取收益的权利，同时也要对其占有、使用的资产承担风险和责任。

法律性   产权的确定必须以国家法律为前提，同样，产权主体行使职能，产权客体发挥作用，都必须在法律的监督和保护下进行。

西方产权理论认为，产权的界定和明晰化是十分重要的。

著名的“科斯定理”就是说明产权安排与资源配置效率的相关性，强调明晰产权的重要性。产权的界定和明晰化大致包括三个层次：首先，初始产权即产权归属或广义所有权的界定和明晰化，是产权界定和明晰化的最基本内容，是产权进一步分解和界定的前提；其次，在产权发生分解的条件下，各项产权的界定和明晰化，即由于产权分解而形成的各产权主体的权能和利益的界定和明晰化；最后，产权界定和明晰是所谓外部性即外部影响引起的产权边界的界定和明晰化，这种外部影响包括外在经济和外在不经济，这与医疗卫生服务活动和医疗机构有关。

医院产权制度

医院产权是指由不同主体投资形成的、由医院所拥有的全部医疗卫生资源的所有权、占有权、使用权、支配权以及受益权等构成的一组权力体系。

医院产权制度是指以法律规范保证的、构成全部医疗卫生资源的各种权力的制度安排和运作规则。医院产权形式是指构成医院的全部医疗卫生资源的资产组织形式和资产的经营方式。不同的医院制度是以不同的医院产权制度为核心和基础的，又是以不同的医院产权形式来体现的。

产权制度改革的必要性

产权制度改革是实施区域卫生规划，医疗机构资源重组，“关、停、并、转、迁”，实现卫生资源优化配置的先决条件。

产权制度改革是改变医院效率低下、成本不合理上升、医院经营行为不合理的有效手段，有利于改变人浮于事、技术效率低下的积弊。

产权制度改革是优化医院筹资环境，使各级各类医院多渠道筹集发展资金的必要条件，有利于解决政府财政“分灶吃饭”后，对公有制医院投入偏高与偏低同时并存，既不公平，分配效率又低下的局面。

产权制度改革是卫生部门职能转变，由办医院向管医院转变，实行医院分类管理，更好地对卫生发展进行宏观调控的条件。

产权制度改革是卫生资源属地化管理的先决条件，是加强公有制企业医院社会化进程，大力发展社区卫生服务的需要。

产权制度改革是面对入世，以及卫生服务市场竞争主体多元化的挑战，增强卫生机构的生机与活力，增强公有制医院的主体地位和国有医院的主导作用的需要。

产权制度改革是适应我国国情，加快卫生事业发展，更好地满足人民群众医疗卫生需求的需要。国家不可能包办所有医疗机构，必须调动社会各界投资办医的积极性，但前提必须是产权清晰。

产权制度改革的需要条件

首先，推行和完善医院分类管理制度，重新定位医院的服务对象和服务内容。对不同类型的医疗机构和不同的卫生服务内容，实行不同的卫生财税、价格政策。

其次，转变卫生行政部门职能，实现政院分开，解决卫生行政部门的“缺位”和“越位”问题以及“不该管”、“管不好”、“管不了”的问题。政府以所有者身份管理医院国有资产，通过委托授权，构建新型国有资产管理法律主体；政府和医院要从行政隶属关系改变为平等协商关系。

第三，建立新型的现代医院领导体制和管理体制，不仅要终止卫生局和医院之间的上下级关系，而且要终止由本院职工决定院长人选的体制。医院要按现代法人治理结构产生领导班子，决策权和执行权实行分离。

第四，妥善界定国家和医院之间的产权关系。必须经过清产核资明确医院国有资产金额，要包括无形资产和知识产权，要考虑地理位置和其他可带来级差收人的垄断优势。

第五，制定和完善有关法规、条例、章程等，如医疗机构属地化行业管理条例；国有国营、国有民营、民有民营等不同类型医院的管理条例；股份制、股份合作制等医院的管理章程等，以保证医院产权制度改革的规范化。

第六，进行劳动人事制度和分配制度改革。劳动人事制度必须从职工与国家之间人身依附关系改变为职工与医院之间在劳动力市场上的交换关系。

第七，建立和培训一支现代医院职业院长队伍。

国有医院产权的实现形式

国有医院产权没有固定模式，必须根据医院的不同类型、不同服务内容、不同经营目标等情况，分别采取不同的实现形式。

从资本的组织形式角度，可以分别采取：单一国家投资主体的国有医院；集体投资的集体医院；通过兼并、合资、合作、拍卖等资产重组形式组建的医院或医院集团；股份制医院；股份合作制医院。

从医院经营方式角度，可以分别采取：国有国营、国有民营、民有民营、承包或租赁等形式的委托经营、连锁经营等。

解决认识问题

医院产权制度改革并不会否定卫生事业以公有制为主体、国有医院为主导的地位，不是使国有医院私有化。所有制的实现形式主要是指资本的组织形式和经营方式，产权形式可以而且应当多样化。

医院产权制度改革不会影响卫生事业的性质。社会主义卫生事业的福利性质是通过政府的社会保障制度及其政策措施来体现的，医院只是卫生事业福利性的一个载体。医院产权制度改革的目的是为了增强医院的生机与活力，提高医疗卫生服务的效