苏州“医改”路线图

2005年1月1日，苏州的医疗体制改革翻开了新的一页。从这一天起，一种“开全国之先河”的机构开始了它正式的运营，这就是苏州医疗体制改革 “管办分离”中成立的医院管理中心。

事件回放

2004年6月14日，江苏省卫生厅宣布，将通过组建或向社会公开招标选择非营利医院管理机构，将医院管理权交予医院管理法人，实行政府监管下的医院自主管理，由政府购买公共服务。

早在2004年春节前，苏州市委、市政府就已基本形成了统一意见，要对市属公立医院这类大型公益性事业单位“动手术”。4月底，《关于市属医院实行管办分离改革的试行意见》（下称《意见》）出台，对改革各主要环节予以具体规定，并呈报苏州市人大，同时广泛征求意见。

该《意见》提出，新成立的医院管理中心将在苏州市民政部门登记，其性质为民办非企业单位。此次苏州医改将采取“管办分离” 的模式，在市属医院现有固定资产的所有权保持国有性质不变的前提下，由市卫生行政主管部门与医院管理中心签订授让管理权合同，由管理中心按合同要求对医院进行管理，中心再设立理事会，理事会成员可由现医院的领导班子和管理、业务骨干组成，人数在20人左右。而医院的公益性职能则主要通过政府购买公共卫生产品、给各家医院一定比例经济补偿的方式来体现，不再做行政指令。这不同于以往的政府托管及改制。托管不涉及产权，解决不了医院固有的矛盾；改制一卖了之，无法保障群众的生命健康权益。

根据计划，9月底，苏州市属的6所医院启动管办分离，53名理事被选出并上呈报批；11月，各医院理事会将成立。在我国多年不变的医院管理体制下，苏州医疗改革的动作范围和涉及面都堪称首开先河。
根据拟议中的改革方案，医院管理中心成立后，各医院的日常运转资金由中心自行解决。医院的用人权、分配权、限额以下项目建设和设备采购决定权，将归医院管理中心。同时，政府将变成纯粹的监管者。

改革后新组成的大型医院在规模和体制上都让人们充满了兴奋和期待，它将包括原苏州第二、第三、第四人民医院。这所新医院有一个共同的法人代表，由同一个医院管理中心统一进行管理，而第五人民医院、中医院、广济医院则分别独立进行改革、独自组建管理中心。上述的改革办法实际上已经囊括了苏州全部的六家市属医院。把三家规模、等级相仿，承担职能比较接近的医院整合在一起，能减少重复投资，节省很多成本，使原有的特色专科得到更大的发展空间，并让人力资源得到更好的调配与最充分的利用。

管办分离是谨慎选择

事实上，苏州选择了影响相对较小的管办分离方式，正凸现出目前国内医疗体制改革的难题。
苏州市体改办的一位官员透露说，早在2003年底，苏州7所区属医院进行了改制，转化为民营医院。但由于在职工身份置换上等诸多方面存在矛盾，导致医院员工上访的事情时有发生。根据这些情况，苏州市属医院的改革在谨慎中进行。

根据《意见》，既要打破医院管理当中“大锅饭”、“铁饭碗”，又要平稳实施医院改革。在这次医疗体制改革当中，政府投入的渠道不会变化，并且还会逐年上升，以确保社会医疗的稳定。其次，医院的性质不发生改变，仍然为公益性事业单位。同时，职工的身份也不会发生变化，不会转为工人的身份，虽然管理中心可以重新定岗定员，医院职工竞争上岗，分配实行岗位工资制，但是竞争未能上岗的人员只能作待岗处理，仍将按事业单位编制的有关规定发档案工资。离退休人员仍由医院管理，其离退休金等有关经费由医院按时足额兑现。以起到稳定人心的作用。

医院管理中心在苏州市民政局进行登记，性质为民办非企业单位。医院管理中心的注册资本根据医院业务规模设定，一般为医院业务收入的5％～10％，注册资本由理事会成员以现金一次性出资，合同期内注册资本不能抽出。据介绍，这笔钱的名义是风险抵押金，是在给管理人员权利的同时，考虑到可能发生的医院资产风险和管理风险。医院继续保留事业单位建制，并以医院为核算单位，使用财政票据，享受相应的税收优惠。

深度破题还是隔靴搔痒

但是上述架构却让专业人士觉得多少有点匪夷所思。按照中国现有的企业、社团和事业三类法人划分，医院管理中心应该属于社团法人。上海天寅律师事务所合伙人赵一平律师指出，一般来说，社团法人由其成员出资成立，不存在风险抵押的问题。而且，管理中心的出资人将来又是各家医院的管理者，双重身份之间有着隐性的关联，这从法律安排上来说是“不合适”的。

南京市卫生局改革办公室副主任刘玉认为，从目前的方案来看，这次苏州医改不涉及体制变革，仅从运行机制入手，较之着眼于产权改革的南京医改，应该更容易推进。也有分析人士质疑：政府让医院保留固定资产，而由管理中心筹措流动资金，是否相当于政府以固定资产入股、管理中心管委会人员以现金入股的资本构成方式？这甚至是否可以理解为，是给将来医院改革的进一步深入埋下伏笔？

复旦大学世界经济研究所所长华民教授一针见血地指出，这两者不能混为一谈，苏州医改目前的这个方案并没有涉及到产权。更重要的是，除非是建私立医院，公立医院是不能实行股份制的，因为股份制的盈利目的和公立医院的公益性质天生就是一对矛盾。华民强调，即使将来国内的医改进一步走向深入，分化出私立医院，也不可能出现政府和出资人共同出资的情况。

苏州医改一亮相，舆论就有很多说法，有的说它的“管办分离”是深度破题；有的说它是“隔靴搔痒”，一时间众说纷纭。但无论如何，苏州医改已无退路，苏州在全国已经成了“第一个吃螃蟹”者，其积累的经验教训无疑将为后来者提供有益的借鉴和参考。